IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio
del 5 luglio 2001.
Visto il ricorso n. 2131 del 1998 proposto a Patruno Maria
Cristina, rappresentata e difesa dall'avv. Vito Nanna, presso il
quale e' elettivamente domiciliata in Bari, alla Via Cardassi, n. 26;
Contro la regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore
della giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Nilo,
presso il quale e' elettivamente domiciliato in Bari, alla Via
Cancello Rotto, n. 20 presso l'avv. Antonio Sannino; per
l'annullamento del provvedimento del 4 giugno 1998, pubblicato nel
Bollettino Ufficiale della regione Puglia n. 53 del 10 giugno 1998, a
firma del dirigente del settore "Concorso interno per titoli ed esami
a 482 posti di ottava qualifica funzionario (art. 31) legge regionale
n. 7/1997); di tutti gli atti connessi presupposti e conseguenti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Puglia;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 5 luglio 2001 il consigliere
Doris Durante;
Uditi i difensori presenti come da verbale di causa.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
Fatto e diritto
1. - La legge regionale Puglia 4 febbraio 1997, n. 7 (intitolata
"Norme in materia di organizzazione dell'amministrazione regionale"),
dispone all'art. 32, comma 1, II periodo, che, entro due anni dalla
sua entrata in vigore e comunque per una sola volta e prima della
attivazione del processo di trasferimento di funzioni al sistema
delle autonomie locali, si provvede alla copertura dei posti vacanti
del ruolo organico regionale di ciascuna qualifica, secondo le
modalita' di cui allo stesso articolo, ai sensi dell'art. 39 della
legge regionale 9 maggio 1984, n. 26, confermato dalle successive
leggi regionali 13 aprile 1988, n. 13, art. 61 e 5 maggio 1990,
n. 22, art. 46, comma 2.
Il secondo comma della disposizione citata (art. 32, legge
regionale n. 7/1997) dispone che "i posti risultati vacanti in ogni
qualifica funzionale in progressione successiva, a partire
dall'ottava e fino alla terza qualifica funzionale, sono coperti
mediante concorsi interni per titoli ed esami ovvero, per le
qualifiche dalla quinta all'ottava, mediante corsi-concorso riservati
al personale inquadrato nella qualifica immediatamente inferiore con
un'anzianita' di effettivo servizio di almeno tre anni nel livello
medesimo ed in possesso del titolo di studio richiesto per la
qualifica di appartenenza".
Il citato e richiamato art. 39, legge regionale n. 9 maggio 1984,
n. 26 ("Concorsi speciali") dispone a sua volta che "in occasione
delle operazioni di ristrutturazione connesse all'attuazione della
presente legge, sulla base della legge regionale di organizzazione, e
anche per un definitivo riequilibrio dell'applicazione degli istituti
normativi dei precedenti contratti, il 100% dei posti vacanti in
ciascuna qualifica funzionale, dalla seconda all'ottava, e' coperto
mediante concorsi interni per titoli e esami riservati al personale
inquadrato nel livello immediatamente inferiore con un'anzianita' di
servizio di almeno tre anni nel livello medesimo e in possesso del
titolo di studio richiesto per il livello di appartenenza".
2. - Con deliberazione giunta regionale n. 10179 del 30 dicembre
1997, avente ad oggetto "artt. 30 e 32, legge regionale n. 7/1997,
bandi di concorsi interni riservati al personale di ruolo della
regione", l'Amministrazione, demandandone l'attuazione al dirigente
del settore personale, ha bandito i concorsi interni riservati al
personale regionale ed in particolare il concorso interno per n. 482
posti di ottava qualifica funzionale, prescrivendo che "i requisiti
necessari per partecipare ai concorsi interni sono: inquadramento in
ruolo nella qualifica immediatamente inferiore ed un'anzianita' nella
qualifica di appartenenza di almeno tre anni ed il possesso del
titolo di studio previsto per l'accesso dall'esterno per la qualifica
di appartenenza".
La ricorrente, dipendente regionale di ruolo laureata in
giurisprudenza, priva dell'anzianita' di tre anni nella settima
qualifica funzionale, ha impugnato, con il ricorso in epigrafe, il
bando a termini del quale non avrebbe avuto i requisiti per
partecipare al concorso bandito per l'ottava qualifica, non avendo
l'anzianita' di tre anni nella settima qualifica.
Con un primo ordine di argomentazioni assume che il disposto
normativo regionale va inteso nel senso che solo per la procedura di
corso concorso sarebbero richiesti in via congiunta i due requisiti
del possesso del titolo di studio e della anzianita' nella qualifica
immediatamente inferiore, requisiti, al contrario, non affatto
richiesti per la diversa procedura del concorso interno; con un
secondo ordine di argomentazioni, sul presupposto che possiede il
titolo di studio necessario per l'accesso dall'esterno alla qualifica
messa a concorso (il titolo di laurea), assume la illegittimita'
derivata della determinazione regionale di precludere del tutto ai
dipendenti che si trovino in tale situazione la possibilita' di
accedere ai posti disponibili indipendentemente dalla qualifica di
appartenenza all'epoca di espletamento del concorso; sarebbe cioe'
illegittimo il bando nella parte in cui consentisse di coprire il
100% dei posti disponibili riservandoli al personale interno in
possesso del titolo e con qualifica immediatamente inferiore.
3. - In punto di rilevanza della presente questione, ritiene il
collegio che non puo' accedersi alla prima delle due prospettazioni
proposte dal ricorrente (illegittimita' del bando di concorso che
riserva l'accesso interno solo ai dipendenti regionali in possesso
del relativo titolo di studio e della qualifica immediatamente
inferiore a quella del posto messo a concorso) sulla base di una
diversa interpretazione della norma regionale di riferimento (il
citato art. 32, legge regionale n. 7/1997).
La prefata disposizione - che si e' sopra testualmente riportata
- non consente, infatti, ad avviso del collegio di ritenere una
diversita' di requisiti richiesti ai concorrenti tra le distinte
procedure del concorso interno per titoli ed esami e il
corso-concorso, e cio' per due concorrenti ragioni; ritiene anzi
tutto il collegio che l'attributo "riservati", contenuto nel citato
art. 32, sia riferito tanto ai "concorsi interni" che ai "corsi
concorso", non apparendo possibile distinguere, ai fini della
attribuzione dello stesso all'uno o all'altra delle due procedure
indicate.
In ordine ad un secondo ordine concettuale, la previsione di un
concorso interno per titoli ed esami, del tutto disancorato dalla
previsione di limiti (natura dei titoli richiesti: di studio? di
qualifica?), snaturerebbe la stessa possibilita' di esercizio del
potere rimesso alla Regione di dotarsi del personale necessario e,
ovviamente, qualificato per i posti a concorso.
Sotto ulteriore e dirimente profilo, l'espresso riferimento
operato dal citato art. 32, legge regionale n. 7/1987 all'art. 39,
legge regionale n. 26/1984 ("... si provvede alla copertura... ai
sensi dell'art. 39 legge regionale n. 7/1987 all'art. 39 legge
regionale n. 26/1984...) non puo' essere interpretato nel senso di
riferirlo alla sola disposizione relativa alla necessita' di coprire
con concorsi interni o corsi concorso il 100% di posti disponibili,
risultando invece pacifico e confortato dalla costante normativa
regionale (il citato art. 39, legge regionale n. 26/1984, i
successivi art. 61, legge regionale n. 13/1988 e 46, comma 2, legge
regionale n. 22/1990) che la previsione di indizione di concorsi
interni non e' mai (ne' potrebbe mai essere) disancorata dalla
espressa indicazione dei requisiti per partecipare agli stessi,
sicche', nel caso di specie, il richiamo all'art. 39 e' confermativo
appunto di tale indicazione, peraltro ulteriormente confermata dalla
espressa previsione dello stesso art. 32.
3.1. - Il novum del detto art. 32 e' rappresentato, a ben vedere,
dalla previsione della possibilita' di indire corsi concorso
riservati, in aggiunta o in alternativa ai concorsi interni, e per
questi ultimi (i corsi concorso) il legislatore regionale ha dovuto
indicare (e ribadire) i requisiti richiesti; esattamente gli stessi
richiesti per i concorsi interni.
3.2. - Le considerazioni che precedono servono a dare ragione e
conto della rilevanza della questione sottoposta alla Corte ritenendo
il collegio di non poter aderire alla prima delle prospettazioni
proposte dal ricorrente, relativa come detto alla illegittimita' del
bando per assunta violazione dell'art. 32, legge regionale n. 7/1997.
4. - Nondimeno il ricorrente ha, come detto, dedotto in via
alternativa che avendo il possesso del titolo di studio richiesto per
l'accesso dall'esterno alla qualifica messa a concorso, la previsione
del concorso interno riservato per il 100% a chi si trovi nel
contemporaneo possesso del titolo e della qualifica immediatamente
inferiore, precluderebbe appunto l'accesso dall'esterno non
consentendo l'espletamento di concorsi diversi da quelli interni e
sarebbe sotto tale profilo, costituzionalmente illegittima.
4.1. - fa questione e' rilevante giacche' dall'accoglimento o
dalla reiezione del rilievo conseguirebbe l'esito del ricorso.
5. - Ritiene il Collegio non manifestamente infondata la
questione.
La costante giurisprudenza costituzionale e' nel senso di
ritenere modalita' prevalente di selezione del personale delle
pubbliche amministrazioni quella del pubblico concorso, in ossequio
al disposto dell'art. 97 Cost. che impone il buon andamento degli
uffici attraverso la migliore selezione del personale garantita
appunto dalla maggior partecipazione alle procedure selettive
assicurata dal concorso esterno.
Reiteratamente la Corte costituzionale ha sottolineato la
relazione intercorrente tra l'art. 97 e gli artt. 51 e 98 Cost.,
osservando come, in un ordinamento democratico che affida all'azione
dell'amministrazione, separata nettamente da quella di governo
(politica per definizione), il perseguimento delle finalita'
pubbliche obiettivate nell'ordinamento - il concorso pubblico, quale
meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei piu' capaci, resti il
metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le
proprie funzioni in condizione di imparzialita', valore in relazione
al quale il principio posto dall'art. 97 Cost., impone che l'esame
del merito sia indipendente da ogni considerazione connessa alle
condizioni personali dei vari concorrenti (cfr. Corte cost.
nn. 333/93; 453/90 e, da ultimo, 1/99).
La possibilita' offerta alle pubbliche amministrazioni di
diversamente selezionare il personale risponde ad esigenze del tutto
peculiari ed eccezionali, idonee a giustificare la deroga per
garantire il medesimo fine del buon andamento dell'amministrazione ma
non generalizzabili, in forza delle ragioni sopra evidenziate (cfr.
Corte cost. n. 477/95).
Analoga esigenza riguarda il passaggio di impiegati alla
categoria superiore che, nell'assetto del pubblico impiego esistente
all'epoca della disposta selezione, costituisce in sostanza una forma
di assunzione senza concorso e che, in tali forme, deve, a sua volta,
trovare giustificazioni in situazioni eccezionali, ma anch'essa
giammai derogare al principio generale che richiede il selettivo
accertamento delle attitudini (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994,
n. 313).
Ne' puo' sottacersi che l'abnorme diffusione della pratica del
concorso interno nel passaggio da un livello all'altro produce in se'
una distorsione che, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello
delle carriere in un assetto che ne presuppone invece il superamento,
si riflette negativamente anche sul buon andamento della stessa
pubblica amministrazione (cfr. Corte cost., n. 1/99).
Osserva significatamente la Corte che "l'accesso al concorso
puo', ovviamente, essere condizionato al possesso dei requisiti
fissati in base alla legge, e in tal modo non e' da escludere a
priori che possa stabilirsi anche il possesso di una precedente
esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove questo si configuri
ragionevolmente quale requisito professionale. Ma quando cio' non si
verifichi, la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi
esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si
giustifica alla luce degli accennati principi costituzionali" (Corte
cost., n. 1/99).
6. - Nel caso di specie, mentre in sede di prima copertura dei
posti resisi disponibili appare in qualche misura giustificata una
deroga al principio generale del pubblico concorso per consentire una
piu' agevole reperibilita' dei funzionari e per facilitare la
riorganizzazione interna degli uffici, non sembra ragionevole che
quella indicata (la selezione riservata agli interni) costituisca
l'unica forma di selezione, giacche' riguardante il 100% dei posti
messi a concorso (cfr. Corte cost., 20 luglio 1994, n. 313; 4 giugno
1993, n. 266; 28 luglio 1999, n. 364; 4 gennaio 1999, n. 1) con gli
effetti paradossali e ingiustificati indicati dal ricorrente, al
quale, pur essendo in possesso del titolo richiesto per l'accesso
dall'esterno ed in astratto idoneo, e' inibita la partecipazione al
concorso giacche' riservata ai titolari di mera "rendita di
posizione" costituita dal possesso della qualifica immediatamente
inferiore a quella messa a concorso in ossequio ad una anacronistica
scelta di cooptazione generalizzata che si traduce in una sorta di
globale scivolamento verso l'alto del personale in servizio.
7. - "La questione, nei termini indicati, non appare dunque
manifestamente infondata per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. del
combinato disposto della legge regionale (art. 32, legge regionale
n. 7/97, comma 1 e art. 39, legge regionale 9 maggio 1984, n. 26)
nella parte in cui riserva la copertura del 100% dei posti messi a
concorso al personale interno.
Va disposta pertanto la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio ai sensi
degli artt. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, per la pronuncia sulla
illegittimita' costituzionale delle suindicate norme.